Les PPP au niveau municipal : EXPLORONS LES FACTEURS DE RÉUSSITE

Comme publié dans l'édition d'Avril 2014 de Public Sector Digest 

Bien que les partenariats public-privé (PPP) ne soient plus un fait nouveau sur la scène canadienne, il n’en demeure pas moins qu’ils sont un outil sous-utilisé, et ce, par plusieurs administrations. L’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec ont considérablement utilisé ce modèle afin d’approvisionner des projets d’infrastructures complexes et, ce faisant, ils ont réalisé des économies à long terme. En fait, à ce jour, plus d’une centaine de biens Canadiens, incluant les routes, les écoles et les hôpitaux ont été approvisionnés en tant que PPP. De plus, les municipalités passent actuellement en mode PPP, bien qu’elles soient encore en apprentissage du plein potentiel de ce modèle. PPP Canada poursuit sa quête pour trouver des façons novatrices de concrétiser les bénéfices de ce modèle pour les gouvernements canadiens et elle est heureuse de partager quelques facteurs de réussite qui sont au cœur des meilleurs PPP au Canada.   

Comment les PPP livrent-ils de meilleurs résultats ? 

Les PPP livrent de meilleurs résultats en transférant le risque au secteur privé et en lui permettant d’innover davantage. Ils transfèrent le risque en utilisant les énoncés ci-dessous : 

  • En adoptant une approche basée sur la totalité du cycle de vie du bien : le secteur privé assume la responsabilité de la totalité ou de plusieurs phases reliées au cycle de vie du bien. Ce faisant, le secteur privé assume l’interface du risque entre les phases, il est entièrement responsable de la livraison du bien et est motivé à fournir les meilleurs résultats tout au long du cycle de vie du bien. Par conséquent, les enjeux trop souvent rencontrés relativement à une mauvaise conception, une construction non conforme ou un entretien insuffisant ou reporté dans le temps deviennent la responsabilité du secteur privé.  
  • Paiement basé sur la performance : le secteur privé est payé uniquement selon la performance; dans la majorité de nos projets, aucun paiement n’est effectué avant la réception provisoire, et une grande partie est payée tout au long du cycle de vie du bien selon des critères de performance bien définis. Cette façon de faire établit les incitatifs reliés à la livraison en temps opportun et selon le budget et l’atteinte de critères de performance durant le cycle de vie utile du bien. De plus, le partenaire du secteur privé doit trouver des sources importantes de financement pour la construction du bien puisque les paiements sont effectués seulement selon la performance. Les prêteurs et les participants de fonds propres fournissent un niveau de contrôle préalable et une supervision qui entraînent une très grande discipline au sein du processus. 
  • Préciser le quoi, et non le comment : dans un PPP, le secteur public précise qu’est-ce qu’il souhaite et laisse la plus grande marche de manœuvre possible au secteur privé afin qu’il développe les meilleures solutions pour livrer des résultats. Cette façon de faire met l’accent sur le quoi – au lieu de mettre l’accent sur le comment – et permet au secteur privé de développer les solutions les plus novatrices. 
Le potentiel du modèle en PPP est démontré partout au pays. À Winnipeg, le projet de prolongement de la route Chief Peguis a réalisé des économies de 17,6% (31 $M), comparativement à une approche Conception-Soumission-Construction. De plus, la prolongation de la route fut ouverte au public un an à l’avance de la date prévue par l’échéancier de construction relié au modèle Conception-Soumission-Construction. En Alberta, le segment de la route nord-est Anthony Henday à Edmonton a réalisé des économies de 17 % (371 $M) en faveur des résidents de cette province. Avec de tels résultats, la question suivante est inévitable : Si les PPP livrent les biens plus rapidement et de façon plus économique, pourquoi les projets d’infrastructures ne sont-ils pas tous approvisionnés avec ce modèle ? 

Les PPP – Un outil dans la boîte à outils 

Les PPP sont un outil dans la boîte à outils. Ils sont la bonne solution pour environ 15 % à 20 % des projets.  Ils fonctionnent mieux lorsque les projets sont risqués puisque le transfert de risque au secteur privé est un bénéfice-clé des PPP.  En général, ceci signifie des projets d’envergure, plus complexes et/ou rarement mis en œuvre. De plus, les projets en PPP exigent du secteur privé qu’il assume des coûts considérables lors de la soumission du projet puisqu’il doit entreprendre d’importants travaux de conception et qu’il doit s’occuper du financement. Ainsi, le secteur privé est généralement intéressé par les projets d’envergure où les coûts peuvent être récupérés par l’entremise d’une soumission réussie. Enfin, les PPP fonctionnent mieux lorsque les exigences de performance sont relativement bien définies et stables, puisque les PPP sont à long terme et qu’ils sont fondés sur la définition du quoi et non du comment. Une usine de traitement des eaux usées en est un exemple remarquable, où le résultat prévu (effluent traité) peut clairement être précisé avec le temps.  

Facteurs-clés de réussite 

Plusieurs facteurs influencent la réussite d’un projet en PPP. 

  • Leadership et gouvernance 

Le leadership au sein de l’équipe de direction est primordial pour la réussite des PPP. Un champion au niveau de la direction est une garantie que l’équipe demeurera axée sur l’objectif lorsque des obstacles surviennent (comme ils le font pour chaque projet entrepris), et qu’elle livrera un bien qui fournit une valeur ajoutée. Le champion peut aider à communiquer aux autres les bénéfices reliés à une approche en PPP. La gouvernance du projet doit être solidement structurée et fiable; en plus de mettre les ressources appropriées à la disposition du projet, lorsque nécessaire. En raison de la planification précise et rigoureuse qu’exigent les PPP, tous les intervenants doivent avoir une place à la table et pouvoir s’exprimer équitablement pendant les discussions. La Ville d’Edmonton a décidé de former un Conseil d’administration sur la gouvernance, composé d’experts provenant du gouvernement et du secteur privé afin de superviser son projet de système de train léger en PPP.  Relevant directement du Conseil municipal, le Conseil d’administration travaille dans le but d’appliquer les meilleures pratiques et superviser les décisions en matière de gestion. 

  • Capacité à livrer 

S’approvisionner par l’entremise d’un PPP comprend plusieurs avantages, mais cela exige un travail considérable pour concrétiser ces bénéfices. Ce type d’approvisionnement complexe ne peut pas être fait sur le coin du bureau d’un employé quelconque. En fait, des ressources externes sont souvent nécessaires. Un Gestionnaire de projet dédié à temps plein est requis, tout comme des conseillers juridiques et des spécialistes en matière de quantification de risques. La plupart des administrations qui souffrent d’un manque d’expérience considérable en matière de PPP prendront un conseiller en approvisionnement au sein de leur équipe afin qu’il les aide à développer leur capacité interne pour réaliser des PPP. PPP Canada a été témoin de processus de planification réussis même avec des petites municipalités – nous travaillons avec des communautés telles que la MRC de la Haute-Yamaska au Québec et le comté de Lac La Biche en Alberta dans les secteurs des eaux usées et de la gestion des déchets solides. 

  • Créer un cadre de politiques 

Un nombre croissant de municipalités canadiennes ont adopté des politiques et des cadres en matière de PPP qui fournissent la couverture politique nécessaire pour changer l’approche d’approvisionnement traditionnel Conception-Soumission-Construction. Les municipalités de Régina, Calgary, Edmonton, St-Albert, Ottawa et la province du Manitoba ont adopté des politiques ou des lois soulignant une série de meilleures pratiques conçues pour renforcer l’intégrité de leurs approvisionnements en PPP. D’après notre expérience, les administrations pourraient tirer des bénéfices importants  en travaillant avec d’autres ayant déjà fait ce type de travail, et nous recommandons qu’elles communiquent avec leur homologue provincial ou municipal afin de développer un cadre similaire. 

  • Une communication claire 

De récents projets prestigieux ont clairement démontré que le facteur le plus important pour susciter l’appui du public pour un projet est de communiquer correctement le besoin pour ce bien, en plus des bénéfices reliés au modèle en PPP. Le projet de l’usine de traitement des eaux usées de Régina a fait l’objet d’un référendum, lequel appuyait finalement ce projet. L’adhésion de la Ville à cette approche a renforcé l’importance d’identifier et d’articuler clairement les raisons spécifiques expliquant comment ce nouveau bien répond aux besoins de la communauté. 

Des stratégies d’adaptation pour les municipalités 

PPP Canada propose un bon nombre de stratégies d’adaptation qui peuvent aider les municipalités à structurer leurs projets d’infrastructures et concrétiser les bénéfices d’un PPP. 

  • Secteurs à haut rendement : Les secteurs des eaux/eaux usées, gestion des déchets solides et les trains de banlieue se sont révélés des exemples de réussites dans le marché canadien.  
  • Grouper : Des biens de plus petite taille ou similaires peuvent être groupés dans un contrat plus important afin de générer plus d’efficacité et attirer l’intérêt du marché. 
  • Partage des biens : Certaines administrations ont décidé de travailler ensemble afin d’approvisionner un seul bien plus important (c.-à-d., une usine de traitement des eaux usées) qui répond aux besoins de l'ensemble des intervenants au lieu de construire plusieurs petites installations. 
  • Ressources et capacité : PPP Canada associe son 25% d’appui du Fonds PPP Canada avec son propre service d’experts-conseils, en plus du Fonds de développement de projet et un accès à sa liste de consultants qualifiés afin de permettre aux administrations moins expérimentées de mieux réussir.      

De plus, PPP Canada travaille constamment à développer de nouveaux outils et de nouvelles ressources pour les gouvernements de tous les niveaux. Un accès à des documents modèles d’approvisionnement et d’ententes de projets, à des guides de développement de dossiers d’affaires et d’autres ressources similaires, peut contribuer considérablement à l’efficacité et à la réussite d’un premier approvisionnement en PPP.   

En février 2009, monsieur John McBride a été nommé comme le premier Premier Dirigeant de PPP Canada. Fort d’une expérience comptant 25 années, John McBride a oeuvré au sein des secteurs public et privé dans les domaines de développement d’infrastructure et de la finance au Canada et à l’étranger.  PPP Canada dirige les efforts du gouvernement fédéral visant à créer de la valeur pour les contribuables par une utilisation réussie des PPP.